为贯彻落实投资领域“放管服”改革和“最多跑一次”改革决策部署，进一步创新重大公路水运项目前期推进机制和投融资体制机制，我们起草了《关于加快推进公路水运项目前期工作的通知》，现公开征求意见。公开征求意见时间为2019年5月27日至6月5日。公开征求意见期内，任何单位和个人均可通过来信、来电、来访等形式提出意见和建议。
联系单位：浙江省交通运输厅
地址：杭州市梅花碑4号;邮编：310009
联系人：殷晓明 联系电话：0571-87803819
关于加快推进公路水运项目前期工作的通知
为贯彻落实投资领域“放管服”改革和“最多跑一次”改革决策部署，进一步创新重大公路水运项目前期推进机制和投融资体制机制，着力强化资金、用地、用海等要素保障，着力加快公路水运重大项目前期进度，着力加大交通基础设施补短板力度，加快构建3个“1小时交通圈”，现就有关事项通知如下：
一、深化前期研究，提高前期质量
1.强化规划引领。聚焦聚力长三角一体化、长江经济带、“一带一路”国家战略和我省“四大建设”决策部署，全面开展省综合立体交通网规划、“十四五”综合交通规划编制工作，出台长三角一体化综合交通规划(浙江篇)、省道网调整方案，进一步优化加密网络、优化枢纽布局。抓紧研究梳理“十四五”综合交通提前启动项目，尽快新谋划提出一批基础性、战略性、全局性的高速公路、国省道、高等级航道、沿海码头等重大项目。依托省重大建设项目库，建立择优遴选、动态调整的公路水运重大项目储备库。(责任单位：省发展改革委、省交通运输厅，各设区市人民政府)
2.深化技术方案研究。鼓励按照工程可行性研究报告研究深度(采用1:10000精度)开展储备库项目建设方案研究，固化线位方案、功能定位、技术标准和互通、枢纽、港区、跨航桥梁等关键节点，落实空间线位、点位保护措施。(责任单位：省交通运输厅、省自然资源厅、省发展改革委，各设区市人民政府)。加强与全省国土空间规划“三区三线”(生态、农业、城镇三类空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线)衔接，落实“三区三线”空间管控深度和精度要求，并做好“三区三线”与项目线位、重要点位的空间相互预留。(责任单位：省自然资源厅、省交通运输厅、省发展改革委，各设区市人民政府)
3.尽早开展相关专题研究。在项目可行性研究阶段，应尽早委托开展环保、水利等相关专题研究，及早发现影响项目的敏感因素，优化项目建设方案。各级相关主管部门要主动服务，加强对环保、水保等影响评价工作的指导和协调，加快专题文件审批。(责任单位：省生态环境厅、省水利厅，各设区市人民政府)
二、优化项目管理 提高审批效率
4. 优化政府投资项目审批程序。按照新出台的《政府投资条例》(国务院第712号令)，抓紧制订出台《浙江省政府投资条例》。按照“一事不两办”的原则，优化委托咨询评估、征求财政意见、调整概算的程序，合理设定需调整可研的条件。吸收近年来审批制度改革成果，简化规划已明确、投资规模小的项目审批流程。制订豁免委托咨询评估的项目清单。(责任单位：省发展改革委)
5.优化政府投资项目资金审核流程。对于审批类的政府投资项目，地方人民政府在项目建议书报批时出具项目建设资金筹措方案，在可行性研究报告报批时出具相应的资金承诺函。各级发改部门应在“工可”审批阶段征求财政部门关于评估地方债务风险和审查资金筹措方案合理性的意见，财政部门应在12个工作日内出具审核意见。初步设计阶段概算不超项目估算的，不再征求财政部门意见。(责任单位：省财政厅、省发展改革委，各设区市人民政府)
6. 规范高速公路项目审批流程。政府和社会资本合作(PPP)模式下，由地方人民政府指定实施机构开展前期工作，依次完成可行性研究报告审批、PPP实施方案审查并报有关人民政府批准、完成社会资本遴选后，及时办理项目法人变更。经营性高速公路项目原则上按企业投资项目管理，由投资人或投资人设立的项目公司办理企业投资项目核准手续。为加快项目前期工作，经营性高速公路项目也可参照特许经营类政府和社会资本项目管理。(责任单位：省发展改革委、省交通运输厅)
7. 强化项目前期工作衔接。参照《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)有关精神，探索开展公路水运项目投资决策、建设实施阶段全过程咨询试点，试点实行“工可”和勘察设计一次性招标，开展跨阶段的工可、勘察、设计、项目管理等综合性、多形式、全过程咨询服务，强化前期研究深度和前后道研究共享协同，为公路水运项目提供高质量智力技术服务(责任单位：各设区市人民政府，省发展改革委、省交通运输厅)。各级投资主管部门、交通运输行业主管部门要加强衔接，共享项目信息，项目工可完成专家审查后可开展初步设计审查;项目初步设计完成专家审查可开展施工图审查。(责任单位：省发展改革委、省交通运输厅)
8.容许重要节点工程先行实施。在交叉或毗邻区域，有项目先行施工，将对列入公路水运重大项目储备库的项目实施困难，或代价巨大，或导致先行项目拆除重建的，根据实际情况，尽可能同步实施先行项目和储备库项目受影响区域的节点工程，避免重复投资和不利社会影响。对于公路先行的，由公路项目承担节点工程前期报批(或办理变更手续)、建设施工;对于铁路先行的，由地方人民政府委托铁路项目承担节点工程前期报批、建设施工;对于地铁先行的或其他特殊情形的，由地方人民政府组织实施节点工程前期报批、建设施工。先行实施的节点工程最终纳入整个规划项目。(责任单位：各设区市人民政府，省发展改革委、省交通运输厅、省自然资源厅)
三、创新投融资机制 拓宽融资渠道
9. 优化投融资模式。近期拟新开工高速公路项目原则上采用政府和社会资本合作(PPP)或经营性高速公路模式，其中，国高网项目原则上采用政府和社会资本合作(PPP)模式，申请交通运输部车购税补助;符合条件的其他公路水运项目，可采用政府和社会资本合作(PPP)模式。(责任单位：省财政厅)。项目在工可阶段，由地方人民政府明确公路性质和收费年限，并报省级交通运输主管部门认定。鼓励地方人民政府积极为项目配置经营资源，探索“交通+资源”、“交通+旅游”等联合开发机制，充分发掘项目的经营性潜力，为稳定投资回报率、吸引社会投资创造条件。(责任单位：省交通运输厅，各设区市人民政府)
10.强化项目资金保障。总投资100亿元以上(加快发展地区、海岛地区70亿元以上)的跨设区市和跨省(市)的特大高速公路、内河航道等交通基础设施项目，在符合国家规定的前提下，由省级层面帮助统筹协调项目资本金。要积极争取中央资金支持我省重大公路水运项目的专项债、车购税。要及时研究修订省道补助标准，优先保障列入四大建设及加快发展县的项目。(责任单位：省财政厅、省交通运输厅)。要积极引导商业银行和国家开发银行等政策性银行加大对符合条件的重大水运项目信贷支持力度。(责任单位：浙江银保监局、人行杭州中心支行)。各地要按照协议及时足额到位项目资本金。(各有关市、县市区人民政府)
11.创新融资机制。切实加快省交通基础设施(太平)投资基金的投资运作，加大对重大公路水运项目的支持。(责任单位：省交通集团，省交通运输厅)鼓励有条件的市县开展收费高速公路基础设施项目资产证券化(ABS)、公募REITS融资模式创新试点，盘活优质存量基础设施资产，形成资产变资金、资金变资本，同时引入社保资金、保险资金等长期资金，多种金融工具并同的可持续发展的投融资机制体制。(责任单位：省发展改革委、省交通运输厅，有条件的市、县市区人民政府)
四、强化用地保障 优化用地报批
12.强化用地统筹保障。对由省级审批(核准)的公路水运基础设施项目，省级统筹保障规划预留指标、新增建设用地计划指标，优先保障省内条件补充耕地指标。对于同时列入年度省重点建设项目计划和“4+1”重大项目实施计划的地方审批(核准)省道项目、水运项目，省级优先解决新增建设用地计划指标。严格执行交通建设项目用地范围有关规定，严格高速公路、普通公路接线工程和其他附属设施设置原则、条件、标准等要求，防止不合理的用地“搭车”，合理确定项目用地红线。(责任单位：省自然资源厅、省交通运输厅、省发展改革委，各设区市人民政府)
13. 优化用地报批服务。地方人民政府要科学确定项目农转用、耕地占补平衡、土地征收及供地方案，切实提高用地报批“四方案”组件的质量。各级自然资源部门要加强对交通项目用地组件报批工作指导，提高报批组件的审查审批效率，跟踪协调上级自然资源部门审批情况并及时补件。开辟高速公路项目用地审批绿色通道，对项目用地跨设区市的，允许以设区市为单位报批项目用地。(责任单位：省自然资源厅，各设区市人民政府)
五、强化主体责任 完善协调机制
14.强化属地政府主体责任。强化属地人民政府在推进重大公路水运项目纳规、前期和建设中的主体责任。项目规划阶段，各地要编制规划研究报告，对于项目土地、资金已明确的项目优先列入规划。项目前期阶段，属地人民政府应牵头明确项目资金筹措方案和前期责任主体，倒排前期推进计划，强化前期推进。项目建设阶段，实行征地拆迁总包干模式，压实项目征地拆迁工作属地政府的主体责任，确保项目征迁工作按时完成，实现项目无障碍施工。(责任单位：各设区市人民政府)
15.完善重大项目协调机制。对项目推进遇到需要省级层面统筹推进的问题，省发展改革委、省交通运输厅要及时召开专题协调会，重大问题及时提交省综交领导小组、省重大项目协调例会协调，合力破解项目审批、征地拆迁等难题。(责任单位：省发展改革委、省交通运输厅)
16. 有效发挥省属国企作用。省交通集团要进一步贯彻落实省政府2017年1号文件精神，发挥省级平台公司主导作用，坚持市场化方式，公平参与我省高速公路投资建设。省海港集团、省机场集团要切实发挥相应领域投资、建设、运营主体责任(责任单位：省交通集团、省海港集团、省机场集团)
17. 积极鼓励社会资本参与。全面开放公路、水运领域市场，积极鼓励社会资本参与。鼓励各地人民政府通过政府和社会资本合作(PPP)或经营性高速公路模式，吸引社会资本特别是民间资本依法合规参与高速公路项目投资、建设、运营和维护。鼓励各地人民政府探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关规定给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽和内河航运设施。(责任单位：各设区市人民政府)
编写说明
近年来，国务院和省委省政府先后出台《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》、《工程建设项目审批制度改革试点》等一系列文件以减少许可、简化流程、压缩时间。我省“最多跑一次”改革等举措走在了全国前列。交通、水利、能源等项目暂未列入审批制度改革范围，但交通等项目前期工作流程多、耗时长的问题亦受广泛关注。我厅分析了公路水运项目前期工作存在的痛点、难点问题，就项目规划研究、项目管理、要素保障、主体责任等方面提出了针对性的优化措施，制定了有关意见，拟征求意见修改完善后报省综合交通发展与改革领导小组。现将有关情况说明如下：
一、关于规划研究
1.建立公路水运项目储备库。综合交通中长期规划出台后建立项目储备库，有利于发挥规划引领作用，以规划项目为依据，更好地指导与自然资源、水利等相关部门规划的对接，并用于分类分时序指导推进项目。
2.深化储备项目线位研究。通过深化研究，克服以往在中长期发展规划和五年建设规划研究阶段，普遍存在的仅提出项目初步的规模及投资，项目线位存在未经踏勘比选的情况。经了解，江苏已启动这方面工作，由省交通运输厅牵头，各地市充分参与，编制全省综合交通重大项目战略规划，有利于各地市在国土空间规划和城市总体规划修编时做好衔接。
3.加强与“三区三线”的衔接。当前自然资源部门已启动开展国土空间规划编制工作，交通运输是国土空间规划重要要素，应当在规划阶段相互衔接，预留好发展空间。
二、关于项目管理
4.调整高速公路项目投资模式。我省的收费公路专项债务已达上限，无法满足高速公路项目资金需求，原拟按政府还债投资模式建设的高速公路已行不通，必须调整为PPP模式或经营性模式，其中国高网项目只有改为PPP模式才能申请车购税补助。
5.优化经营性高速公路项目报批流程。项目建议书阶段：按我省“最多跑一次”要求，企业投资项目省发改委已取消服务联系单，但实际操作中，没有服务联系单，无法开展用地预审报批工作。因此提出两种操作路径：一是按经营性项目由发改委出具补助告知书替代服务联系单，二是参照PPP模式走审批流程，批复项目建议书。
6.实行工可和设计一次性招标。大部分交通项目在工可阶段因研究和勘察深度的限制，只能大体明确用地范围和投资规模，随着勘察和设计的深入，项目线位、方案以及投资会出现较大幅度的优化调整，造成项目用地和投资在工可和初设阶段出现较大差异，导致项目用地预审反复，前期工作时间拉长，投资成本控制难度加大。《浙江省重大建设项目设计招标投标暂行办法》(浙发改基综〔2016〕791号)第五条已明确，省重点建设项目可实行包括项目预可研报告、可行性研究报告、项目申请报告、方案设计、初步设计、施工图设计等各项设计服务在内的一次性总体招标。而省重点建设项目一般在工可和初设批复后才能确定，故本意见拟不再强调省重点项目，地方探索实行“工可”和勘察设计一次性招标。
7.容许重要节点工程先行实施。实际工程中往往会碰到储备库规划项目和在建项目在重叠区域范围内相互影响严重，重叠区域内在建项目先实施会造成规划项目难以实施，或代价巨大，或在建项目返工等的情况较多，往往容易成为制约项目建成的瓶颈节点，京杭运河二通道与杭海城际、沪杭高铁的例子较为典型。
8.及早开展水利环保等专题研究。实际工作中因洪评和环评等专题未及时确定，往往可能对整个工程方案出现颠覆性影响。为避免发生类似情况，应及早开展相关专题。
三、关于要素保障
9.优化审批类项目资金审核。项目建议书只是开展前期工作的路条，工可才是项目立项的依据;批复项目建设书阶段评估地方债务风险和审查资金筹措方案合理性将延长项目前期时间。且《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发【2018】101号)明确在建设项目可行性研究阶段充分论证资金筹措方案。故提出各级发改部门仅在工可报批阶段征求财政部门关于评估地方债务风险和审查资金筹措方案合理性的意见。10.优化项目估算概算管理。本条意见对地方规章有所优化。《浙江省政府投资项目管理办法》(省政府令2018年第363号)第十八条规定，有下列情形之一的，项目可行性研究报告应当重新报请原审批机关批准：(一)项目概算与投资估算不符，差额在10%以上的;(二)项目概算与投资估算不符，差额在2000万元以上的，其中投资额50亿元以上的基础设施建设项目，差额在5000万元以上的;(三)项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的;(四)用地规划选址、用地预审重新报批的。
公路水运项目投资一般较大，多数达数十亿元甚至百亿元，往往仅材料价格的周期性波动就可造成工程投资5000万元以上的变动。因此，按具体金额控制概算投资可操作性较差，建议仅按10%比例控制;且在工程总体规划和主要内容基本不变的情况下，仅调整项目估算，不重新审批工可，从而有效保障项目顺利推进。
11.合理控制交通项目及用地规模。实际中容易出现公路连接线等规模过大等搭车现象，造成用地预审等前期工作推倒重来，拉长前期时间。因此，需要各级交通部门加强公路项目工可审核，并严格落实用地规定。
12.加强项目用地保障。《浙江省国土资源厅关于补齐短板促进转型发展的实施意见》(浙土资发〔2016〕13号)第四条明确，加强用地保障，省重大交通项目基础设施用地由省统筹解决。但文件未明确重大项目范围，本意见拟限定为同时列入年度省重点建设项目计划和“4+1”重大项目实施计划的公路水运项目建设用地指标由省统筹解决。
高速公路项目特别是省主导建设项目，落实占补平衡指标是拖延前期工作进程和增加投资的关键之一，需要进一步强化地方落实用地责任。
13.提高用地报批质量和效率。由于项目用地报批组件工作量大和审批耗时长，且往往“四方案”变动频繁，直接影响了组件编制的质量和效率。
14.营造更好投资环境。目前公路水运交通领域没有明确的资源开发反哺机制。可作为政府人民政府工作探索的政策依据。
四、关于主体责任
15.强化地方人民政府主体责任。设置要求纳入5年规划的项目，需明确资金和土地来源，避免在5年规划编制阶段，部分地方政府不切实际的上项目。在实施阶段，具体项目也经常因为地方主体责任不落实，导致规模难确定、用地组件慢，也要予以明确责任要求。
16.强化省交通集团等主力军作用。鉴于今后高速公路项目以经营性为主，原6:4的省市出资比例方案难以落实。但是在高速公路等项目投融资模式调整后，仍然要继续强化省交通集团等主力军作用，通过资源补偿或联合开发等模式积极参与高速公路投资建设。
